Où en est l'offensive néolibérale sur l'école ?

Où en est l'offensive néolibérale sur l'école ?

2008-06-15T20:26:47+00:00 15 juin 2008|Catégories : À LA UNE|

Ce long texte écrit et présenté par Christian LAVAL (sociologue associé à l’institut de recherche de la FSU) lors d’un stage syndical organisé par la section départementale des Pyrénées-atlantiques est une contribution importante à la compréhension de politiques éducatives actuelles.

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Introduction

L’exposé a pour objectifs de faire état des recherches sur les évolutions des systèmes éducatifs et de s’interroger sur le moment où nous sommes. Je commencerai par un récapitulatif des analyses, ce qui permettra de réfléchir sur le sens des dernières réformes. Je continuerai par une présentation de mes travaux sur le néolibéralisme. On s’interrogera enfin collectivement sur les formes de résistance

Il y a quelques années, un certain nombre de gens disaient – assez peu aimablement – que ceux qui parlaient de changement global de modèle d’école comme je le faisais avaient une conception paranoïaque d’un grand complot. Certains chercheurs de l’université prenaient des pincettes avec une analyse qui ne paraissait pas très académique. Pourtant, il n’était pas très difficile de voir ce qui allait arriver pour une raison simple : l’évolution était parfaitement lisible, si l’on se donnait du moins la peine de lire. Tout était écrit d’avance, sauf l’essentiel : les contradictions et les résistances, les tensions et les insurrections possibles que pourrait provoquer ce modèle. Je voudrais souligner d’emblée le retard que nous avons pris, les freins qui ont été mis à l’avancement de la réflexion, le manque d’audace dans la pensée et dans l’imagination. Nous avons une responsabilité collective dans les déficiences de la réflexion, ce qui se traduit immanquablement dans l’action. Anticiper les coups est possible et nécessaire si l’on veut lutter efficacement.

Présentation des recherches

Pour résumer les travaux commencés il y a une quinzaine d’années, nous avons montré que les réformes éducatives s’inscrivaient désormais dans un agenda néolibéral mondial et non plus dans le cadre ancien de la construction d’un capitalisme national encadré par l’État. Nous avons souligné de toutes les manières possibles que nous sortions du modèle de l’école publique liée à la communauté politique nationale et au développement économique régulé par l’État. Cette analyse de la « réforme mondiale de l’éducation » tendait à montrer que les règles du jeu étaient déjà en train de changer et que les syndicats, les personnels et les usagers allaient être confrontés à des situations tout à fait inédites, situations dans lesquelles les lieux de décision et d’élaboration des politiques allaient se déplacer, dans lesquelles surtout vocabulaire, problématiques, rapports entre « gouvernants et gouvernés » allaient être peu à peu modifiés. Ce qui supposait un changement d’échelle de la réflexion et de l’action, un changement de grille de compréhension.

La deuxième tâche a consisté à penser le caractère systématique de la réforme néolibérale de l’école ; à essayer de dégager la logique d’ensemble, la rationalité globale, les articulations ; à mettre en rapport des dimensions aussi différentes que l’idéologie individualiste de « l’enfant au centre » de l’école, la nouvelle organisation managériale centrée sur le chef d’établissement, les procédures d’évaluation des enseignants à partir d’indicateurs chiffrés, le culte de l’innovation technologique, la mise en place d’un marché de l’école, etc. Travail pas trop difficile au demeurant, dans la mesure où la littérature officielle, celle du ministère, des experts, des rapports, nationaux et internationaux, était précisément en train de construire un discours d’ensemble mettant en rapport ces différentes dimensions, depuis la pratique pédagogique en classe et ses outillages jusqu’à la signification globale de la dépense éducative comme « investissement » dans les pays capitalistes développés ou non. L’idée était donc de porter au jour l’entreprise de construction d’un modèle nouveau d’école, remplaçant le modèle d’école tel que nous le connaissions. Il était important de reconstruire cette logique d’ensemble, à partir des premières mutations déjà l’œuvre pour leur donner un sens, pour casser cette impression de fragmentation des transformations et des réformes. Donner un sens, c’est éclairer à partir de la logique normative globale les transformations partielles qui pas à pas modifient le paysage.

Qu’est-ce que le modèle de l’école néolibérale ? C’est une nouvelle école qui s’ordonne à une logique économique qui est celle de la concurrence mondiale. C’est bien pourquoi ce modèle est universel, c’est aussi pourquoi les grandes organisations qui ont joué un si grand rôle dans la mondialisation en ont été les lieux d’élaboration. Cette subordination à la concurrence mondiale conduit &#2
24; des choix qui sont pour une part contradictoire :

-il s’agit d’abaisser le coût de l’intervention publique en général (dumping fiscal, extension du secteur marchand, etc). Ce qui suppose de diminuer le coût de l’enseignement en différenciant les formations selon le destin professionnel.

-il s’agit aussi de former une main d’œuvre au niveau des exigences de l’économie de la connaissance », donc de « professionnaliser » le plus possible toutes les formations.

Ce qui se traduit par plusieurs options possibles :

-accroître la dépense privée des ménages en matière éducative, soit directement par des droits d’inscription plus élevés, soit indirectement en reportant la dépense sur les collectivités locales et en jouant sur les différences de potentiel fiscal des lieux de résidence ;

-privatiser ce qui peut l’être et externaliser le plus possible d’activités et de domaines (enseignement supérieur, activités périscolaires, cantines, etc) ;

-mobiliser l’argent des entreprises (contrats, mécénat, partenariat) ;

-intégrer dans l’enseignement public les méthodes, les pratiques, les dispositifs du secteur privé. En d’autres termes, considérer l’école comme une entreprise intervenant sur un quasi-marché concurrentiel, une entreprise produisant un « produit » spécifique : un être humain doté de qualités particulières. C’est là où les contenus et les méthodes pédagogiques prennent toute leur importance évidemment. On n’enseigne pas la même chose et de la même manière à un futur citoyen ou à un petit porteur de « capital humain », à une « ressource humaine » dont il faut augmenter le degré d’employabilité et assurer le rendement financier au niveau micro et macro économique.

On pourrait résumer ce modèle ainsi : pour que l’école serve au mieux les entreprises, elle doit elle-même devenir une entreprise, avec tous ses attributs, ses modes d’organisation, ses principes de gestion des ressources humaines, etc. C’est la manière dont je traduis le « faire mieux avec moins », faire mieux pour l’économie marchande avec moins de moyens publics. Telle est la philosophie de la réforme mais avec évidemment de l’idéologie à la réalité un certain écart…

Ce qui a rendu précisément difficile la compréhension du processus de transformation de l’école c’est un certain nombre d’éléments :

-d’abord, cette transformation se fait par étapes, elle se fait pas petits pas.

-chacun de ses pas a l’air de n’avoir aucun rapport avec le précédent et avec le suivant. Les responsables politiques disent que c’est le dernier, alors que ce n’est qu’une étape intermédiaire. Si vous imaginez la suite, vous êtes traité de « paranoïaque » bien sûr…

-chaque réforme s’accompagne d’un travail de persuasion idéologique intense, auquel contribuent pratiquement tous les médias, les experts, et il faut bien le dire une grande partie de ce qui devrait être l’opposition dans un régime démocratique. Il y a même des syndicats dits pragmatiques, réformistes ou « modernisateurs » qui tombent dans le panneau. Il y a comme on dit un « large consensus », au nom de la modernité, par peur d’être conservateur, au nom de la démocratie même.

-Il y a aussi une vieille croyance hexagonale qui voudrait que cela ne nous arrive pas parce que nous sommes un pays républicain. Le républicanisme français fonctionne comme la ligne Maginot.

Ce qui est arrivé depuis 2003 a confirmé nos analyses. Ce fut la réforme Fillon de 2005, faisant suite au rapport Thélot, qui s’inscrivait clairement dans le projet européen et était comme une sorte de condensé prudent, enrobé, de ce modèle néolibéral de l’école. Ce fut bientôt la mise en place de la réforme universitaire du LMD, une harmonisation des diplômes dans le cadre du processus de Bologne. Il y a eu encore les avancées sur la voie de l’harmonisation des certifications et sur l’officialisation de la problématique du « socle des compétences de base » à partir de 2004 et 2005. Mais c’est au fond avec N.Sarkozy et X.Darcos que les évolutions deviennent plus visibles. Nous sommes entrés dans une phase d’accélération et de systématisation qui a un effet de démonstration. La loi LRU d’un côté, la réforme des programmes du premier degré et la réforme des lycées sont menées de front : tous les secteurs, tous les degrés sont touchés ensem
ble et de façon précipitée. Cela laisse une chance de mieux faire apparaître aux yeux des enseignants, des parents, des élèves le sens général des mutations.

Limites de la recherche

Notre travail est resté très incomplet. De nouveaux problèmes et contradictions méritent d’être signalés et travaillés : d’une part, le modèle d’école néolibérale se combine un peu partout avec une restauration des valeurs traditionnelles, religieuses, patriotiques, nationalistes, autoritaires, ce qu’on appelle en général le néo-conservatisme qui prend des couleurs nationales particulières. C’est un problème général : comment s’opère dans la « nouvelle droite » cette fusion de problématiques néolibérales fondées sur la liberté du marché et les problématiques néoconservatrices qui en appellent à des formes archaïsantes de domination. Ce n’est pas nouveau, la reine Victoria incarnait assez bien le puritanisme et l’affairisme. Mais est-ce aujourd’hui la même chose ? Quel effet est-ce que cela a sur l’école ? Il me semble que les nouveaux programmes du premier degré mériteraient d’être analysés comme un hybride de l’idéologie de l’efficacité managériale et de la restauration des valeurs d’ordre et d’autorité.

-les formes de contradictions du modèle restent à analyser plus en détail. Le modèle de l’école néolibérale, dans ses différents aspects, ne fonctionne pas au regard de ses objectifs proclamés, comme le montrent les expériences à grande échelle qui ont été menées ailleurs et particulièrement en Grande Bretagne. Spécialement en termes d’efficacité et d’efficience, c’est-à-dire de rapport entre résultats et coûts financiers. En termes de justice et de cohésion sociale, les résultats sont désastreux. Par contre ce modèle marche mieux pour des objectifs majeurs mais voilés : il correspond à un certain modèle humain et social qu’il contribue à constituer.

-Enfin et surtout, reste à faire l’analyse des résistances et des luttes qui ont eu lieu et de leurs faiblesses et des causes de leurs échecs. Contre quoi se bat-on exactement ? Pour quoi et pourquoi se bat-on ? Avons-nous les bons instruments pour se battre ? Avons-nous les mots justes pour se battre ? Et quels sont nos alliés ? Et pourquoi la gauche gouvernementale européenne conduit-elle à peu près la même politique que la droite, le conservatisme moral en plus atténué peut-être ? Pourquoi avons-nous l’impression d’être très seuls et pourtant en phase avec une grande partie de l’opinion ?

La poursuite des travaux sur le néolibéralisme

Depuis, nous avons opéré un détour par l’histoire du néolibéralisme. D’où viennent ces politiques, sur quel modèle humain, social, économique se fondent-elles ? Je me suis replongé dans cette histoire et j’en ai rapporté une bien mauvaise nouvelle : ce qui se passe s’enracine très loin dans l’histoire occidentale, dans une logique normative que l’on peut nommer la conception utilitariste de l’homme.

L’éducation n’est en rien séparable de la transformation de la société ; elle est à la fois, selon une causalité circulaire, un produit des évolutions sociales et un facteur de production de ces évolutions sociales. D’où le caractère absolument stratégique de l’éducation pour les néolibéraux. C’est ce qu’ils ont bien compris, comme les républicains l’avaient compris dès le XVIIIe siècle. La transformation de l’éducation n’est pas périphérique. Elle ne vise pas seulement à réduire la dépense publique, même si c’est l’un des objectifs des réformes. Il s’agit aussi de produire une certaine société, un certain type d’individus.

Abordons quatre aspects.

1-Qu’est-ce que le néolibéralisme, et qu’est-ce qu’une stratégie néolibérale en général ?

2-Qu’est-ce que la stratégie néolibérale en matière d’activité ou de pratique gouvernementale ?

3-Comment repenser à partir de là la stratégie néolibérale en matière d’éducation ?

4-Quelles implications pour la lutte ?

1-Le néolibéralisme, qu’est-ce que c’est ?

C’est plus que l’idéologie du libre marché sans entraves, c’est plus que la politique économique qui vise à rétablir les profits, ou à « libéraliser » le plus de secteurs possible de l’activité, c’est-à-dire à les rendre au secteur marchand. C’est même plus que la revanche des classes dominantes qui ont saisi l’occasion de renverser à leur profit le rapport des forces avec les salariés pour accroître de façon considérable leur part de la richesse produite. C’est tout cela bien sûr, mais c’est plus encore et ce « plus encore », c’est ce qu’il faut savoir pour comprendre comment le néolibéralisme affecte l’éducation de façon très directe.

Le néolibéralisme qui est né dans une phase dramatique de l’histoire européenne et mondiale, à la veille de la Deuxième guerre mondiale, n’est pas contrairement à ce que l’on dit un peu partout le simple retour du libéralisme économique du XVIIIe siècle et du XIXe siècle. Il s’est voulu au contraire une rupture avec le laisser-faire et une refondation intellectuelle du libéralisme économique. L’idée centrale est que le « laisser-faire » reposant sur l’idée d’une loi naturelle n’était plus pensable et plus praticable. Le néolibéralisme c’est d’abord une réflexion sur la forme que doit prendre l’intervention de l’État dans une économie capitaliste développée, non pas pour la récuser en bloc mais pour en élaborer la légitimité et la viabilité. Il faut par là se défaire complètement d’une certaine idéologie dite « antilibérale » qui assimile purement et simplement libéralisme et non intervention de l’État.

Le néolibéralisme vise à construire un ordre de marché par l’instauration d’un cadre juridico-politique pensé comme tel. La dimension juridico-politique n’est pas oubliée, elle n’est pas secondaire, elle est centrale. En somme, il s’agit de penser le marché comme un cadre contraignant, comme une armature disciplinaire, comme une « cage de fer » dans lequel tout le monde serait obligé à fonctionner.

Cela va donc beaucoup plus loin que le libéralisme classique. Celui-ci se demandait : comment limiter les interventions de l’Etat pour que le marché puisse exister ? Toute une série de réponses montraient que le marché était un ordre naturel qui constituait une limite au pouvoir. Avec le néolibéralisme, c’est une autre question qui apparaît : comment se servir de l’État pour que tout le monde fonctionne selon un certain régime de marché ? Le marché est une construction qui réclame des corrections, des réglages, de l’entretien. Les choses ont changé, et pas forcément en mieux, lorsqu’on a admis que le marché était un produit politique. Pourquoi ? Parce qu’il n’y a plus de limites naturelles à l’intervention de l’État. Cette dernière est potentiellement illimitée en fonction justement des besoins de la machine économique.

Sur quoi se fonde donc le néolibéralisme ? Sur un certain modèle humain et sur une certaine norme de comportement. Ce modèle humain, ce n’est plus tout à fait l’homo oeconomicus du XVIIIe siècle, c’est l’homme-entreprise, l’homme identifié à une petite entreprise qui gère sa vie comme une petite entreprise ; la norme de comportement c’est la concurrence entre les individus-entreprises. On a là le noyau dur, la matrice du néolibéralisme, qui a des effets de radiation dans toute la vie sociale et politique, et sur le long terme. Au fond, le néolibéralisme c’est une logique normative, c’est un certain régime normatif de fonctionnement de l’humain, qui est le produit de siècles d’évolution, mais qui a trouvé au milieu du XXe siècle son expression, puis ses formes politiques. Loin donc d’être d’abord une certaine politique économique, le néolibéralisme est une rationalité d’ensemble, une conception générale de la vie et de l’être. C’est un discours sur l’homme, c’est un anthropologie qui se décline en politiques concrètes ou en stratégies.

2-Qu’est-ce qu’une stratégie néolibérale ?

Cette logique normative est inséparable des formes politiques qu’elle a prises après la Deuxième Guerre mondiale. Construire un ordre de marché par des moyens politico-juridiques et fonder l’intervention publique sur la création artificielle de cet ordre de marché a été rendu possible dans deux circonstances historiques qui se sont enchaînées dans l’histoire européenne. La création de la RFA, qui est un produit du néolibéralisme allemand, et la construction du marché commun qui en est pour une part le prolongement. C’est dans ces deux moments que l’on a expérimenté consciemment et même constitutionnellement que l’ordre de marché est le produit et le fondement de l’édifice institutionnel, ce qui veut dire que pour la première fois les règles qui régissent l’institution politique reposent sur une visée économique, celle de la concurrence libre et non déformée, selon l’expression allemande puis européenne.

Mais la constitution de la RFA et son prolongement européen n’ont été que les prémices d’un mouvement bien plus vaste qui est apparu avec la crise des régulations nationales du capitali
sme à la fin des années 1960 et dans les années 1970. Pour des rasions sur lesquelles je ne reviens pas, une nouvelle norme de régulation du capitalisme s’est imposée, qui est la norme mondiale de concurrence. Désormais la loi suprême, c’est la concurrence mondiale pas seulement des entreprises, mais de tous les systèmes sociaux et politiques, de tous les modes d’existence. Les sociétés, les formes de vie, les systèmes normatifs sont ouverts à la concurrence ou devraient l’être. D’où la définition de ce que l’on peut appeler une « stratégie néolibérale » : elle consiste à construire partout où cela est possible des situations de mise en concurrence et à produire les sujets ou les formes subjectives qui doivent opérer dans ces situations. Il s’agit de former l’individu « responsable de lui-même », qui se fait lui-même, qui calcule, maximise et surtout a bien appris à saisir les opportunités de gains qui se présentent, enfin tout ce que l’on appelle « l’esprit d’entreprise ».

Cette stratégie a pour postulat que l’entreprise privée confrontée à la sanction du marché est nécessairement plus efficace que l’État et que l’individu verra sa satisfaction s’accroître si les biens publics sont privatisés ou produits selon des méthodes du secteur privé. Ce qui tend alors à s’instaurer c’est une « société de droit privé », dans laquelle l’ensemble des rapports sociaux se modèleront sur un modèle contractuel entre entités productrices. Ce qui tend à disparaître, ce sont les valeurs différentes de l’intérêt privé, le sens du devoir, de l’intérêt général. C’est aussi le droit public, ou même la loi telle que l’on pouvait l’entendre comme expression de l’intérêt général, qui sont minés par cette « nouvelle gouvernance » qui met sur le même plan les entités privées et les entités publiques.

Une stratégie néolibérale vise à « construire le marché », ce qui peut signifier plusieurs choses : faire en sorte que les individus soient confrontés à des choix, qu’ils aient la « liberté de choisir », selon le titre fameux de Rose et Milton Friedman Free to choose, en d’autres termes qu’ils soient obligés d’avoir le choix pour être dans une situation où ils auront à arbitrer entre plusieurs options. Le grand principe d’une telle stratégie politique est la concurrence.

La première forme d’intervention de l’État est une intervention par soustraction. C’est la plus visible. Elle opère par privatisation. La première vague de privatisations a concerné des entreprises publiques qui avaient une production marchande. La seconde vague a concerné plutôt celles qui constituaient un monopole public Nombre de services et d’accès aux réseaux ont été transformés dans ce sens, passant du monopole public à un marché concurrentiel : compagnies aériennes, télécommunications, chemins de fer, postes, électricité, gaz, eau, etc. La troisième vague pose plus de problèmes ; ce sont les activités liées à l’éducation, la santé, la protection sociale. Le maximum de biens et de services doivent être rendus au marché par la privatisation, forme radicale de cette mise ne marché, ou bien par l’externalisation d’une partie des missions de services publics.

L’intervention prend la forme d’une « politique de concurrence » générale. La concurrence entre entreprises doit être la plus libre possible, quoique obéissant à des normes et à des règles. D’où le travail de déréglementation pour briser des formes de protection nationale ou d’avantages concédés à une entité publique. L’idéal serait que les entités en concurrence fixent elles-mêmes leurs propres règles, entérinées ensuite par une entité publique. Cette politique touche maintenant les services publics et les administrations par la mise en concurrence des entités qui les composent. Appel d’offres, benchmarking, audit, palmarès, etc fonctionnent comme des leviers de cette compétition au sein du secteur non marchand.

La mise en concurrence des usagers entre eux pour l’obtention du meilleur service est l’autre aspect de cette politique. C’est ce que l’on appelle parfois le « pilotage par la demande » : les services publics comme les entreprises privées sont censés s’adapter aux variations des besoins et aux exigences des consommateurs. Le client-roi est censé commander toute la logique de transformation..

Cette politique se poursuit par la mise en concurrence des professionnels eux-mêmes grâce à des techniques de management importés du secteur privé ? C’est le principe de ce que l’on appelle la « nouvelle gestion publique » et plus particulièrement du « mangement de la performance ». Il s’agit d’individualiser le rapport hiérarchique par l’évaluation et la rémunération différenciée, et de mettre ainsi en concurrence les individus les uns avec les autres à tous les niveaux.

3- La stratégie néolibérale et l’intervention publique

Cette volonté d’imposer au cœur de l’action publique les valeurs, les pratiques et les fonctionnements de l’entreprise privée vise à instituer un État évaluateur et régulateur à travers une nouvelle pratique de gouvernement. Le modèle de l’action publique est d&
#233;sormais l’entreprise privée. L’État doit obéir aux mêmes contraintes et poursuivre les objectifs d’efficience semblables, car il est tout autant que les entreprises soumis à la norme mondiale de la concurrence. Depuis les années 1980, le nouveau paradigme dans tous les pays de l’OCDE veut que l’Etat soit plus flexible, réactif, fondé sur le marché et orienté vers le consommateur. Le management se présente comme un mode de gestion « générique », valable pour tout domaine, comme une activité purement instrumentale et formelle, transposable au secteur public dans son entier[1].Cette mutation entrepreneuriale, comme nous allons le voir, ne concerne pas seulement un mode de gestion censé être plus efficace et plus économique. Elle subvertit radicalement les fondements de la démocratie libérale, c’est-à-dire la reconnaissance de droits sociaux attachés au statut de citoyens.

Voilà comment deux auteurs Christian de Visscher et Frédéric Varone définissaient il y a quelques années cette nouvelle gestion publique : « la définition d’objectifs quantitatifs pour l’exécution des politiques publiques, la focalisation sur les prestations fournies plutôt que sur la procédure à suivre, la réduction des coûts de production des services publics, la gestion d’une unité administrative par un manager allouant librement ses ressources, la motivation du personnel par des incitations pécuniaires, la garantie d’une liberté de choix aux usagers, etc. En un mot, la Nouvelle gestion publique vise à faire des administrations traditionnelles des organisations orientées vers la performance. L’Etat s’assurerait de la sorte une légitimation secondaire, au travers de la qualité des prestations publiques et de l’usage efficient des deniers publics. Celle-ci renforcerait sa légitimité première qui se base sur le respect des règles démocratiques encadrant, en amont, les processus décisionnels »[2].

Toutes ces techniques visent en quelque sorte à relayer ou à faire fonctionner un contrôle qui serait normalement celui du marché si le service public était une véritable entreprise. En d’autres termes, chaque service et chaque individu doit être traité comme s’il était une entreprise qui doit fixer et poursuivre des objectifs individuels de production dans le cadre de sa mission propre, qui doit être évalué individuellement sur la réalisation de ses objectifs et qui doit être récompensé ou puni par un système d’incitations selon ses résultats. Les trois termes clés sont celui de « performance », « d’évaluation » et de « responsabilisation » (accountability) , laquelle signifie concrètement la mise en pratique d’un système de sanctions en fonction des résultats.L’efficacité est censée s’accroître du fait de la pression à la fois constante et objectivée que l’on fera peser à tous les niveaux sur les agents publics, de sorte qu’ils seront mis artificiellement dans la même situation que les salariés du privé exposés aux contraintes des clients.

C’est le sens de cette grande réforme des systèmes publics dont nous n’avons pas été suffisamment conscients ces dernières années, ce mouvement qui démarre à la fin des années 1980 et triomphent un peu partout dans les années 1990. Ces techniques de management ont été progressivement adoptées par un grand nombre de pays depuis les années 1980 (Grande-Bretagne, Canada, Etats-Unis, Australie, etc). La nouvelle droite n’a pas le monopole de cette réforme managériale de l’État. Bien souvent c’est la « gauche » qui a l’initiative (Nouvelle-Zélande) ou bien qui prend le relais (Grande-Bretagne) , y voyant à tort un objectif « antilibéral » ou « anti-conservateur » .

Le nouveau management public est arrivé progressivement en France avec des premières tentatives sous Rocard, puis par étape, il s’est imposé à travers de multiples rapports et livres sur la fonction publique, parallèlement aux privatisations de grande ampleur qui ont aligné la France sur les autres pays. Là encore, c’est la gauche qui a joué les pionniers avec l’élaboration et le vote à l’unanimité de la LOLF ( loi organique relative aux lois de finances) en août 2001, laquelle loi introduit cette « culture du résultat », cette « responsabilisation des unités de production décentralisées » et cette « révolution de l’évaluation », censée « bousculer » la fonction publique dans le sens de l’efficacité. Celle loi entend introduire une obligation de performance dans la gestion financière de l’État. Le financement budgétaire ne doit plus dépendre de la nature de la dépense mais des résultats des « programmes ». Le récent rapport Silicani[3] dit bien ce lien avec l’évaluation de chaque agent : « Du fait de la mise en place de la réforme budgétaire résultant de la LOLF, l’administration doit progressivement se soumettre à
une évaluation généralisée : celle des organisations, des procédures ou des politiques publiques. Dans ce contexte, l’évaluation des agents constitue l’aboutissement de ce mouvement qui tend à généraliser la fixation d’objectifs transparents et la mesure des résultats obtenus ».

La gauche a mis en place également des cellules « révolutionnaires » comme cet Institut de la gestion publique et du développement économique, institut de formation et de recherche dépendant de Bercy (haut lieu de la nouvelle culture) qui dès 2001 a entrepris de « convertir » l’encadrement public à la nouvelle culture managériale.

A partir du début des années 2000, on a assisté à une accélération, et ce d’autant plus que les gouvernements ont laissé filer les déficits. En juillet dernier, se met en place la Révision générale des politiques publiques la RGPP, pilotée depuis l’Élysée par le comité de modernisation de l’État. Simultanément est publié un projet de refonte de la fonction publique avec rapport Silicani remis le 17 avril dernier, à la suite d’une conférence nationale lancée en octobre 2007. La RGPP et le rapport Silicani sont des expressions typiques de la nouvelle gestion publique. La France accélère le passage à la nouvelle gestion publique centrée sur l’évaluation de la performance.

L’idée de base est la baisse des coûts, l’augmentation de la productivité, l’accroissement de l’efficacité. Ceci suppose une profonde mutation de la fonction publique, qui rapprochera son fonctionnement et les statuts du secteur privé (principe de mobilité, de licenciement, de négociation collective, de contrats privés). C’est aussi la mise en place d’un « management par la performance ». Parmi les nombreuses propositions de réforme (bourse de l’emploi public, recomposition de la fonction publique en famille de métiers, etc), il y en a qui sont déterminantes dans l’optique de la nouvelle gestion publique.

Je cite : « Le remplacement de la notation par une évaluation, devenant l’élément central de l’évolution de carrière d’un agent et notamment de sa promotion ;La reconfiguration du régime de rémunération des agents qui comprendrait deux composantes : l’une liée au grade (donc à la qualification et à l’ancienneté de l’agent), l’autre liée à son emploi, donc au contenu de ses fonctions ; cette composante fonctionnelle serait constituée d’une part fixe et d’une part variable liée aux résultats ».Cette évaluation générale prévue dans la LOLF deviendrait systématique par la mise en place de la « chaîne managériale » ( un mot merveilleux, à savourer). Le livre blanc de Slicani dit ceci :« Si la chaîne managériale n’a pas été mobilisée du sommet à la base, sans discontinuité, le résultat ne sera pas atteint ». Cette idée de « chaîne managériale est très importante : « Il est ainsi essentiel que ces objectifs managériaux soient rappelés dans la lettre de mission que reçoit chaque ministre et qu’il soit aussi jugé sur ses résultats dans ce domaine. Il sera ainsi incité à procéder de la même façon avec ses directeurs, qui feront de même avec leurs propres collaborateurs, et ainsi de suite». C’est le rêve ou le cauchemar bureaucratique où, du ministre jusqu’au plus modeste agent public, une chaîne continue de contrôle est censée assurer l’efficacité : chacun est évaluateur et évalué. Seul le Président en position divine en quelque sorte fait exception, c’est l’Evaluateur suprême, tandis que les agents de base eux sont tous des « évalués ».

Y a-t-il des spécificités françaises ? Le rapport Silicani, pour prendre ce seul exemple, n’est pas un pur rapport néolibéral. Par certains côtés, il est typique d’une position intermédiaire liée à toute l’histoire sociale et politique de la France et à la place qu’y tient son État. J’en veux pour preuve la tension visible entre les valeurs de service public et des méthodes de gestion qui contredisent ces valeurs dans la pratique. Car c’est bien pourtant l’évaluation qui est au centre de la réforme de la fonction publique selon les mêmes procédés que dans le privé (entretien individuel avec le supérieur, examen des résultats en fonction des objectifs, etc), c’est bien le management qui va déterminer l’évolution de la carrière et de la rémunération par l’évaluation annuelle. Il s’agit bel et bien de faire rentrer toute la fonction publique dans le moule du management universel : « Pour faire de l’évaluation un élément central, et non plus accessoire, de la carrière statutaire et fonctionnelle de l’agent, il faut que celle-ci devienne le principal facteur de toute décision positive ou négative concernant la carrière. Ainsi, la partie variable de la rémunération doit être exclusivement liée à cette appréciation. Elle sera nulle si la valeur professionnelle de l’agent est « insuffisante » et maximale si elle est « très bonne ». La détermination du niveau de cette partie de la rémunération doit donc être effectuée en même temps que l’évaluation »( Silicani, p. 123 ). Ce qui nous est présenté comme une « rupture » est en parfaite continuité avec le discours tenu depuis vingt ans sur l’Etat. Et c’est bien un prolongement sinon une imitation de ce qui s’est fait ailleurs.

La nouvelle gestion publique c’est le visage du néolibéralisme appliqué à l’État. C’est une opération mondiale pour répondre à un défi: comment faire pour empêcher la croissance des dépenses publiques et comment faire pour les mettre au service de l’économie marchande dans le cadre de la concurrence mondiale ? Ce n’est pas une débureaucratisation, c’est un renforcement de la rationalisation bureaucratique, mais une bureaucratisation non plus extensive mais intensive. C’est une restructuration qui vise à accroître la productivité de l’administration par un renforcement de la pression et du contrôle sur ses agents, partir d’un postulat néolibéral que chacun poursuit ses propres fins privées, que chacun est opportuniste et fondamentalement égoïste. D’où la reprise du modèle de l’entreprise privée dans laquelle le seul ressort est la maximisation du gain. L’hypothèse de base est que le groupe de travail, la conscience collective, l’intérêt général, le dévouement, la vocation professionnelle, cela n’existe pas, cela n’a pas de valeur et surtout aucun rôle dans l’efficacité. Ce qui compte, ce qui est réel ce sont des individus égoïstes, qu’il faut surveiller, qu’il faut guider par des systèmes de surveillance et de punition.

La« gestion par la performance » pose de redoutables problèmes qu’elle tend à esquiver : problème de fixation des indicateurs de performance, problème de la mise en forme des résultats, problème de la circulation de l’information entre le « haut » et le « bas ». Que veut dire la « culture de résultat » dans la justice, la médecine, la culture ou dans l’éducation, sur quelles valeurs peut-on en juger ? On remplace en réalité un jugement politique dépendant de valeurs par une mesure d’efficience qui est supposée neutre idéologiquement. On tend ainsi à occulter les finalités propres de chaque institution au profit d’une norme comptable identique, comme si chaque institution n’avait pas des valeurs constitutives qui lui sont propres.

Cette mesure de la performance tend à modeler l’activité elle-même et vise à produire des transformations subjectives des « évalués » pour qu’ils se conforment à leurs «engagements contractuels » envers les instances supérieures. Il s’agit par là de réduire l’autonomie acquise par les fonctionnaires et spécialement un certain nombre de groupes professionnels, tels les médecins, les juges et les enseignants, jugés dispendieux, laxistes ou peu productifs, en leur imposant des critères de résultat construits et évalués par une technostructure experte proliférante. Les conséquences sont très graves comme on va le voir de façon exemplaire pour les enseignants. En pratique, les nouvelles techniques de contrôle constituent une dépense de temps, d’énergie et d’argent telle que l’on est amené à penser que l’accroissement du pouvoir sur les subordonnés est un effet plus assuré que l’amélioration de la « productivité ». Audits, évaluations, temps d’élaboration des « projets », recherche des contrats, peuvent être particulièrement dispendieux en temps et détourner des objectifs principaux des activités. Cela tend à être le cas partout où ces méthodes sont mises en œuvre et notamment dans le domaine de l’enseignement supérieur et de la recherche scientifique. Les cliniciens du travail montrent d’ores et déjà les effets psychiques négatifs de ces techniques de surveillance et en particulier l’accroissement de la pression et du stress sur les salariés.

4- La stratégie néolibérale en matière d’éducation

Ce qui est en train de passer dans l’éducation nationale n’est donc qu’une partie d’une logique plus générale qui affecte l’ensemble du secteur public en tant qu’il doit s’aligner sur le secteur privé. L’enseignement est traité comme n’importe quelle activité administrative pour laquelle doit s’appliquer universellement une seule et même logique bureaucratique calquée sur l’entreprise privée. Education, santé, police, justice, secteurs sociaux , ANPE, etc, tout doit relever de la même logique entrepreneuriale. Partout on retrouve les mêmes recettes, le même « management de la performance » : objectifs quantifiés individualisés et contractualisés avec le niveau hiérarchique supérieur, évaluation, récompenses (rémunération au mérite en particulier et primes), pilotage par la demande. Partout les mêmes remises en cause des statuts et de l’autonomie professionnelle. Partout les mêmes logiques de concurrence et de choix. L’esprit gestionnaire prend ainsi le pas sur les considérations pédagogiques et scientifiques, la logique managériale écrase le pédagogique et le savoir.

Pour l’Éducation nationale, il faut distinguer les mesures et techniques générales (LOLF, contractualisation, sous-traitance, la politique d’agences autonomes et benchmarking (étalonnage) qui concernent toute la fonction publique) et les politiques spécifiques.

Prenons quelques exemples récents pour illustrer notre propos: la loi LRU, le rapport du conseil de modernisation des politiques publiques (RGPP), le rapport Pochard sur la condition enseignante, et la ré
forme des programmes du premier degré.

Premier exemple. La loi LRU (loi relative aux libertés et aux responsabilités des universités): quel est son sens ? C’est un pas dans la voie de l’université entrepreneuriale dans le cadre du processus de Bologne initié en 1999. Il s’agit comme on sait de créer des pôles d’excellence dans la compétition mondiale par le management de la performance et l’ouverture aux fonds privés. Cependant comme le dit A.Vinokur, la loi LRU définit une « université entrepreneuriale tronquée » car il lui manque des éléments essentiels et elle combine en même temps un modèle compétitif et un modèle despotique. Il lui manque des libertés essentielles : la sélection des étudiants, la délivrance de diplômes spécifiques accrédités par des agences reconnues internationalement, le financement par les étudiants. Ces élément seront sans doute introduits dans une nouvelle loi. La LRU est aussi un produit bureaucratique centralisé qui constitue un modèle despotique inquiétant va au regard des standards internationaux : « dans aucune université étrangère l’autonomie scientifique des enseignants-chercheurs et le jugement par les pairs ne sont aussi bridés que dans la LRU et les nouvelles agences (AERES, ANR) », souligne A.Vinokur

Deuxième exemple, la Révision générale des politiques publique (RGPP) concernant le système éducatif. Cette politique part du constat que l’école et surtout le second degré coûtent trop cher, que les élèves ont trop d’heures (à l’école primaire, au collège et au lycée) sans que les résultats ne soient là. La conclusion pratique est simple : baisse des coûts et des heures, avec différenciation des parcours et recentrage sur les fondamentaux. Le rapport d’E Woerth sur le Conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 est clair : la recherche des gains de productivité est une priorité, en baissant le nombre d’heures de cours dispensés aux élèves du CP au bac et en faisant appel aux heures supplémentaires comme pour les « stages de remise à niveau » pendant les vacances en lieu et place d’une revalorisation des enseignants particulièrement basses en comparaison des pays de l’OCDE.

Troisième exemple, le rapport Pochard sur la condition enseignante remis le 4 février 2008. Le rapport Pochard est un autre document extrêmement intéressant, qui profile les transformations à venir, et qui va bien au-delà de son but officiel. Il est naturellement tout à fait en cohérence avec le Livre blanc sur la fonction publique (rapport Silicani) déjà évoqué. Il insiste sur l’évaluation des établissements plus autonomes au niveau primaire et secondaire selon le couple autonomie-responsabilisation. Les résultats des établissements devront naturellement être diffusés auprès des familles pour éclairer leurs choix. Ce qui suppose une plus grande autonomie pédagogique (horaires des cours) et une plus grande autonomie dans l’organisation du travail des enseignants en fonction du projet (« les établissements qui fixeraient l’organisation du travail des enseignants »). Cette plus grande flexibilité du travail permettra une évaluation individuelle en fonction de « l’efficacité » des personnels : « La commission souhaite en effet des carrières plus individualisées fondées sur le mérite et l’investissement personnel ». Le rapport Pochard a un axe central : « la prise en compte du mérite des enseignants ». Cette conviction est plusieurs fois proclamée. Il vaut la peine ici de citer un peu longuement un passage du rapport qui énonce à la fois le dogme et la difficulté pratique de le mettre en œuvre :

« Le thème de la rémunération à la performance est plus délicat (c’est nous qui soulignons). Il constitue, au sein de l’éducation nationale, plus qu’ailleurs dans la fonction publique, un sujet quasi tabou. La commission n’a pas voulu l’esquiver. Elle a tout d’abord relevé qu’il n’y avait pas de raison que la loi commune de la performance (c’est nous qui soulignons)- qui exige de rechercher les résultats les meilleurs dans l’exercice d’une mission à partir d’une définition des objectifs et d’un suivi des résultats– ne s’applique pas aux enseignants comme aux autres acteurs de la vie en société. Simplement, dès lors qu’il est question d’un service public, la performance doit tenir compte des obligations propres de celui-ci, comme l’indiquait le Conseil d’Etat dans son rapport 2003 (…)Pour les enseignants, cette exigence est encore plus marquée. La commission a constaté aussi que le monde de l’éducation, longtemps réfractaire à l’évaluation et à toutes formes de gestion par la performance, était devenu plus réceptif à cette loi commune et qu’une culture se développait en ce sens, grâce en particulier aux travaux du Haut Conseil de l’évaluation de l’école (HCÉÉ). La mise en œuvre du socle commun de compétences a été ainsi présentée comme une occasion de faire entrer l’école dans un processus d’obligation de résultats (c’es nous qui soulignons). (…)L’un des points difficiles est le passage d’indicateurs portant sur le résultat des élèves à l’appréciation qui peut être portée sur la performance des enseignants, principaux acteurs de ces résultats. Certes on ne peut
nier que l’efficience et l’efficacité de l’enseignement sont d’abord un résultat dû aux enseignants pris individuellement ou collectivement. Mais au delà de cette affirmation, il est difficile de tirer d’indicateurs relatifs aux résultats des élèves, des éléments parfaitement probants sur la performance proprement dite des enseignants et plus encore d’un enseignant précisément désigné, compte tenu de la variété des paramètres pouvant affecter le résultat des élèves de tel établissement comparativement aux résultats d’élèves d’autres établissements ».

On ne saurait sans doute mieux manifester, dans la forme euphémisée de la littérature administrative, l’impasse à laquelle risque de mener cette supposée « loi commune de la performance ».

Quatrième exemple. Les programmes de l’école primaire sont très intéressants à cet égard. Les 23 propositions de X.Darcos pour l’école élémentaire, accompagnées du projet d’autonomie des établissements (EPEP), sont des applications de l’école entrepreneuriale : autonomie apparente des équipes mais contraintes très fortes pesant sur elles par tout le dispositif des objectifs, des contrats, des évaluations, des incitations, selon la logique managériale, sans parler du rôle clé dévolu au chef d’établissement, considéré comme le principal agent de la « responsabilisation ». C’est dans ce cadre là qu’il faut comprendre la logique politique du socle de compétences fondamentales. On vient de voir que le rapport Pochard « vendait la mèche » en soulignant combien « la mise en œuvre du socle commun de compétences a été ainsi présentée comme une occasion de faire entrer l’école dans un processus d’obligation de résultats ». Ce n’est ni plus ni moins qu’un des outils dans le système de contrôle qui va s’appliquer aux écoles. On l’a critiqué sous l’angle pédagogique, mais il faut y voir aussi et d’abord un instrument de gestion politique par la « performance ». En effet, partout où a été mise en œuvre une politique de « fondamentaux », en particulier aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne, on a vu se développer une stratégie de « testing » des élèves de grande ampleur, qui permet l’évaluation des écoles, des équipes et des enseignants, avec un système afférent de sanctions et de récompenses (salaires au mérite, promotions différenciées) allant aux Etats-Unis jusqu’au licenciement des enseignants, à la fermeture d’écoles.

L’exposé des 23 propositions est d’ailleurs assez clair sur les modalités du contrôle managérial qui va se mettre en place. Le déroulé de ces propositions est d’une parfaite logique. La définition précise des « objectifs centraux et des contenus d’enseignement de l’Ecole primaire » liés au socle commun de connaissances et de compétences permettra la construction « d’outils fiables pour l’évaluation régulière des acquis des élèves ». « Le résultat de ces évaluations sera communiqué aux familles », ce qui permettra de faire jouer la concurrence et la pression sur les enseignants. On attend du « testing » généralisé naturellement un surcroît d’efficacité : « Les bonnes pratiques qui aboutissent aux meilleurs résultats seront valorisées et mutualisées ».Mais surtout cela permettra « d’évaluer autrement les professeurs des écoles ». il est bien précisé que leur liberté pédagogique « implique une responsabilité car, en matière pédagogique, tout choix a des conséquences sur l’apprentissage des élèves ». Cette évaluation du professeur sera liée à la « remédiation » mise en place en dehors des heures de cours et pendant les vacances, remédiation qui sera elle aussi évaluée.

Ces quatre exemples nous montrent la cohérence d’une stratégie et d’un dispositif, toujours les mêmes et de portée politique. Ce qui est en question, crucialement, c’est l’action publique et son mode de gestion. Au sien de cette action publique, l’enseignement est un domaine qui n’échappe pas à la « loi commune de la performance », c’est-à-dire à l’imposition de la norme de la concurrence et de la surveillance. Cette politique ne brille pas par son originalité. Aux USA, c’est le système mis en place par Bush le No Child Left Behind en 2001 pour l’école élémentaire sur la base duquel sont jugés les enseignants et les écoles et sont déterminés les salaires au mérite. L’effet pervers de ce type de mesure a été récemment révélé par le comité de la Chambre britannique des communes chargé des affaires scolaires et familiales (BBC news du 13 mai 2008), rapport qui rejoint la position des syndicats d’enseignants anglais qui critiquent ce système et ses effets pervers depuis longtemps. Le rapport soulignait que les élèves passent trop de temps à préparer les tests, que l’évaluation nuit au niveau des écoles, que les professeurs travaillent trop pour les tests et abandonnent les autres matières. En d’autres termes, le « mangement de la performance » s’avère …inefficace et fort coûteux ! Comme le disait avec humour A.Vinokur, ce type de politique managériale nous fait montrer dans un train dont la locomotive a déjà déraillé. Il importe de le faire savoir.

Conclusion

Quelle résistance faut-il mener ? Pour y répondre, il faut être au clair sur la tendance générale.

Traçons rapidement le bilan de ce propos.

1)Ce qui se produit en France se produit ailleurs. Il s’agit de l’application d’un modèle unique à l’échelle mondiale, moyennant quelques écarts locaux et nationaux, liés aux histoires politiques et aux structures héritées. Ce travail de normalisation se heurte cependant à des « rocs » historiques et structuraux qui créent partout de vives tensions.

2)Nos frontières ne nous ont pas complètement protégés. Une grande partie de nos « élites » administratives et politiques en étroite symbiose avec les puissances économiques se sont accordé sur un certain modèle de société et sur le rôle que devait y jouer l’État. C’est le fait premier : une action normalisatrice qui nous mène à la société néolibérale.

3)Les mutations à l’œuvre ne sont pas seulement « économiques » au sens étroit du terme. Elles touchent tous les domaines de l’existence, lesquels sont requis d’obéir à une norme unique de concurrence.

4)Ce qui concerne l’Éducation nationale touche tous les secteurs d’activité. C’est un processus d’homogénéisation des institutions selon une logique normative unique inspirée du management privé. Tout doit ressembler à une entreprise, modèle général d’organisation « efficace ».

5)La transformation de l’enseignement, malgré la multiplicité des mesures et réformes, a une cohérence. Toutes les dimensions de l’institution et de l’action éducative sont réorientées et réinterprétées pour faire système.

Il s’en déduit un certain nombre de conséquences quant aux formes futures des luttes. Deux principes doivent les conduire. Le principe de globalité des luttes et le principe de démocratie radicale.

Si l’on a affaire à une logique globale et globalisante, les luttes ne peuvent plus être seulement ponctuelles, sectorielles et nationales. Elles doivent être permanentes, générales et mondiales. A contrario, on a vu dernièrement que les forces d’opposition avaient été justement divisées et fragmentées par l’apparente hétérogénéité des réformes (étudiants, lycéens, enseignants, parents).

Si les luttes doivent être transversales, elles doivent poser la question qui les unifie, celles de la société dans laquelle nous voulons vivre. C’est de cette question que tout dépend. En ce sens, chaque lutte partielle interroge le tout, et chacune doit donc se concevoir comme politique, culturelle, sociale à la fois. Chaque lutte doit se considérer comme civilisationnelle. Face à un certain projet de société et de civilisation, on ne peut plus découper les luttes en catégories étanches.

Cette nouvelle configuration des luttes se manifeste sur fond de crise des fondements et des fonctionnements des démocraties libérales « classiques ». La lutte sociale et l’action syndicale en sont profondément affectées. La séquence « grève »-« négociations »-« avancées sociales », typique de l’État social, est révolue. On voit bien que les gouvernements nationaux (et que dire des instances européennes !) ne font même plus semblant d’écouter les oppositions : ils imposent une rationalité « sans états d’âme ». Ce qui ne peut qu’accentuer la crise des formes d’action qui étaient de tradition dans les régimes de démocratie libérale. Comprenons bien : dans l’État e
ntrepreneurial, dans l’État-entreprise, la population n’est qu’une ressource productive à mobiliser ou une charge à alléger. Il n’y a plus aucune place pour une « citoyenneté sociale », c’est-à-dire pour la logique des droits sociaux afférents à l’appartenance à une communauté sociale. En vérité, comme le disait si bien M.Thatcher, la société n’existe pas. Il n’existe qu’une somme d’individus et une grande entreprise. Et s’il n’y a plus de place pour une démocratie sociale, c’est qu’il n’y a plus de place non plus pour la démocratie politique. Il n’est plus de citoyens, il n’y a que des consommateurs. Tel est le sens, à mes yeux, de la transformation de l’État, et des mutations qui affectent l’enseignement.

Un grand choix stratégique se pose donc à nous. Faut-il sauver les démocraties libérales en revenant aux anciennes règles de ce qui figure déjà comme un ancien régime que la classe dominante a « révolutionné » à sa manière ? Faut-il au contraire considérer que nous sommes désormais irrémédiablement emmenés sur un nouveau terrain de lutte avec de nouvelles règles qui sont elles mêmes l’enjeu de la lutte ? Ici, il n’y a que des conjectures. J’aurais tendance à pencher pour la seconde voie et à supposer que la question déterminante portera sur la « démocratie » et sa signification. Il n’est pas en effet de mince portée historique que la classe dominante, en se convertissant au néolibéralisme, ait elle-même contribué à liquider la forme « classique » de la démocratie politique et sociale. Ceci ouvre un espace pour la création d’une nouvelle forme de société. Si cette conjecture est fondée, on peut penser que les luttes sociales et politiques à venir emporteront avec elles des exigences toutes nouvelles en matière de démocratie. Dans cette mesure, la réinvention démocratique devrait constituer le second axe des luttes de demain.


[1] Cf. Denis Saint-Martin, Building The New Managerialist State, Consultants and the Politics of Public Sector Reform in Comparative Perspective, Oxford University Press, 2000.

[2] Cf. « La nouvelle gestion publique » en action, Revue internationale de politique comparée, La nouvelle gestion publique, vol. 11, n°2, 2004, p.79.

[3] Jean-Ludovic Silicani, Livre blanc sur l’avenir de la Fonction publique, avril 2008.